Коронавирусная корректировка бюджета

Из-за роста расходов на ликвидацию пандемии дефицит бюджета значительно увеличился. В будущем году намечается консолидация бюджета и снижение дефицита, но возвратиться к бюджетному правилу удастся только в 2022 году. Директор института «Центр развития» ВШЭ Наталья Акиндинова в статье для “Ъ” рассказала о том, как, по ее мнению, эти изменения в бюджетной конструкции отразятся на экономических реалиях следующих лет.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Общая конструкция бюджета по сравнению с предыдущим планом на трехлетие существенно изменилась. Влияние пандемии коронавируса на доходы и расходную часть бюджета заметно. Правительство пытается сочетать урегулирование последствий кризиса, используя бюджетные механизмы, и финансирование структурных изменений в экономике. Планы, намеченные до кризиса, теперь приходится корректировать с учетом того, как сократились бюджетные ресурсы.

Доходная часть федерального бюджета в 2021–2023 годах предполагается на уровне от 16 до 17% ВВП, что на 1–2 процентных пункта ниже, чем в предыдущем плане. Это напоминает последствия кризиса 2014–2015 годов, когда из-за падения цен на нефть доходы также снизились и в течение трех лет держались на уровне около 16% ВВП. Тогда Минфин запустил программу бюджетной консолидации и пошел на сокращение расходов, чтобы постепенно сбалансировать бюджет и вернуться к бюджетному правилу.

В текущем году с учетом реализации программ антикризисной поддержки экономики и населения расходы бюджета достигнут 22,6 трлн руб. против 18,2 трлн руб. в 2019 году. Этот рост расходов — основной источник дефицита, который составит 4,7 трлн руб., или 4,4% ВВП. Начиная с 2021 года предполагается постепенное сокращение дефицита как за счет восстановления доходов, так и за счет сокращения расходов.

Доходы в 2021 году увеличатся на 0,9 трлн руб., до 18,8 трлн руб. Ожидается, что в номинальном выражении к уровню 2019 года они вернутся только к 2022 году.

В первую очередь доходы бюджета будут восстанавливаться за счет роста цены на нефть и нефтегазовых доходов, в том числе за счет корректировки параметров налога на добавленный доход, который берется с нефтяников, и сокращения масштабов предоставляемых им льгот.

Однако несмотря на это правительство ожидает, что в среднесрочной перспективе доля нефтегазовых поступлений в составе бюджетных доходов продолжит сокращаться.

Основные источники роста доходов в последующие годы — ненефтегазовые. Это и дополнительные поступления от повышения акцизов на табак, и от налога на доходы физических лиц свыше 5 млн руб. в год, и от НДФЛ на проценты по вкладам, и поступления от налога на прибыль вследствие изменений в соглашения об избежании двойного налогообложения с Кипром и Мальтой. Все перечисленные доходы поступят в федеральный бюджет. Однако большая часть роста ненефтегазовых доходов обусловлена расширением налоговых баз по основным налогам на экономику (НДС, налог на прибыль), которое может произойти лишь при условии реализации прогноза о выходе на устойчивые темпы роста ВВП выше 3% в год.

В следующем году планируется, что расходы федерального бюджета составят 21,5 трлн руб., это на 0,3 трлн руб. больше, чем предполагалось в прошлом проекте, но на целый триллион меньше по сравнению с нынешним годом.

Таким образом, в целом можно считать, что процесс бюджетной консолидации начинается уже в 2021 году, хотя полноценный возврат к бюджетному правилу состоится только в 2022 году.

Структура бюджетных расходов существенно изменилась. Увеличились расходы на социальную политику, в том числе на трансферт Пенсионному фонду. В 2019 году расходы федерального бюджета на эти цели составили 4,9 трлн руб., в нынешнем году они предположительно увеличатся на 18,4%, до 5,8 трлн руб., в 2021 году этот уровень сохранится. Сюда включается и финансирование мер, предусмотренных январским президентским посланием, и меры антикризисного пакета, а также компенсация выпадающих доходов внебюджетных фондов, возникших в том числе в результате снижения взносов в социальные фонды для малого и среднего бизнеса (примерно на 0,6 трлн руб).

Борьба с эпидемией коронавируса вызвала дополнительные расходы на закупку лекарств, оборудования и выплаты врачам и медперсоналу.

Расходы федерального бюджета на здравоохранение в 2020 году ориентировочно вырастут по сравнению с прошлым — более чем в 1,7 раза — с 700 млрд руб. до 1,2 трлн руб., предполагается, что в будущем году они уменьшатся до 1,1 трлн руб.

Этот рост дал ключевую часть увеличения расходов на здравоохранение консолидированного бюджета с 3,8 трнлн до 4,4 трлн руб., при этом в будущем году их планируется сохранить на уровне нынешнего года. Пока, по крайней мере на трехлетие, заложен повышенный объем расходов на здравоохранение.

При этом расходы по нацпроекту «Здоровье» несколько меньше намеченного прежде на 4%: 253 млрд руб. и 243 млрд руб. соответственно. Планируется сокращение расходов на все национальные проекты, включая «Демографию» и «Образование». В среднем они уменьшатся на 8,6%, часть расходов переносится на более отдаленные периоды. Наиболее серьезно пострадали проекты «Экология» и «Цифровая экономика», затраты на них предполагается уменьшить примерно на 15%, а проект «Международная кооперация и экспорт» — более чем на 20%.

Расходы на общегосударственные вопросы остаются стабильными. В целом — 1,3% и 1,2% ВВП, то есть сфера госуправления, если считать в процентах от ВВП, пострадала незначительно, несмотря на принятые решения об отказе от текущей индексации зарплат госслужащих. Выросли расходы на национальную экономику: в 2019 году они составили 2,6% ВВП, в 2020 ожидается 3%, в 2021 – 2,9%, это следствие прежде всего реализации инфраструктурных проектов, а также пакета помощи экономике. Еще один важный пункт расходов — помощь региональным бюджетам для восполнения доходов, выпавших в результате экономических последствий пандемии: межбюджетные трансферты общего характера в 2019 году составляли 1 трлн руб., в 2020 году они могут вырасти до 1,3 трлн руб., однако уже в 2021 году планируется их сокращение до 970 млрд руб. Это означает, что дополнительная помощь регионам в последующие годы не предполагается, они должны справляться сами. Планируемое финансирование дефицита за счет заимствований, без существенного расходования ФНБ, приведет к росту расходов на обслуживание долга.

Можно сказать, что пандемия существенно повлияла на бюджет, после вливаний в экономику предполагается период бюджетной консолидации — снижение расходов и к 2022 году — возврат к бюджетному правилу. При этом суммарный объем ФНБ все эти годы останется выше 10% ВВП. Решение практически не использовать накопленные резервы ни на текущую помощь экономике, ни на долгосрочные структурные реформы, делает российский бюджет сверхустойчивым, однако увеличивает риски недостижения намеченных темпов экономического роста. Бюджет в ближайшие годы будет изымать ресурсы из экономики через внутренние заимствования, а в результате пересмотра расходной части ряд ключевых программ и проектов останется недофинансированным.